Parere Consiglio superiore per i Beni Culturali e Paesaggistici sulla Riforma del Mibac

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Il testo del parere reso dal Consiglio Superiore dei Beni culturali e Paesaggistici sulla riforma di riorganizzazione del Ministero per i Beni e le Attività culturali e sull’attuazione, approvato a larga maggioranza, nella seduta del 24 luglio 2019″.​


È stato richiesto dal Capo di gabinetto, il 24 giugno 2019, un parere del Consiglio Superiore dei Beni Culturali e Paesaggistici sulla riforma del Ministero e sulla sua attuazione.
Occorre, dunque, partire dall’analisi del D.P.C.M., contenente il regolamento di organizzazione del Ministero approvato dal governo il 19 giugno 2019 – che il Consiglio non ha potuto esaminare preventivamente a causa dei tempi tecnici dell’insediamento dei Comitati tecnico-scientifici e del Consiglio stesso – per poi esaminare i possibili sviluppi normativi in sede attuativa.

Il D.P.C.M. in buona parte conferma il disegno organizzativo del Ministero a livello centrale e periferico, ma, al tempo stesso, introduce innovazioni rilevanti sotto diversi profili.
È da sottolineare, innanzitutto, l’istituzione di una nuova Direzione generale “Contratti e concessioni” (art. 23), chiamata a svolgere un ruolo di indirizzo, supporto e consulenza agli uffici centrali e periferici in materia di appalti, di concessioni e di altre forme di partenariato pubblico- privato per la valorizzazione del patrimonio culturale. La nuova Direzione generale dovrà anche gestire direttamente le gare per l’aggiudicazione dei contratti della sede centrale del Ministero e alcune gare strategiche. Si tratta di una struttura che potrà ridurre la dipendenza degli uffici del Ministero dalle centrali di committenza esterne, e dai relativi elevatissimi costi, e che, al tempo stesso, potrà fornire linee guida alle strutture periferiche, che continueranno ad essere stazioni appaltanti per le gare di loro pertinenza. In questa prospettiva, sarà dunque indispensabile stabilire accuratamente le soglie di valore delle gare gestite dalla Direzione e di quelle di spettanza delle strutture periferiche, lasciando a queste ultime adeguate sfere d’azione: lo strumento per farlo è il decreto ministeriale, come prevede il D.P.C.M. (art. 23, comma 2, lett. b). Si rendono comunque necessarie apposite e tempestive selezioni di personale munito di conoscenze di contrattualistica pubblica applicate alle funzioni del Ministero. Andranno, inoltre, delineati con precisione i rapporti tra la nuova Direzione centrale e le Direzioni Bilancio ed Organizzazione.

È da evidenziare, inoltre, la soluzione che è stata data al delicato problema dell’equilibrio tra Soprintendenze uniche e ruolo delle competenze specialistiche al loro interno. Le Soprintendenze uniche (Archeologia, belle arti e paesaggio) sono state mantenute, in ragione della loro importanza sotto il profilo della semplificazione amministrativa e della visione interdisciplinare. Il ruolo delle singole competenze specialistiche è stato, al tempo stesso, valorizzato con una modalità riguardante il procedimento decisionale: responsabile del procedimento per l’adozione di atti di assenso, autorizzazioni, pareri, visti o nulla osta è necessariamente il funzionario competente per materia (ad esempio: patrimonio archeologico, patrimonio architettonico, paesaggio); il Soprintendente unico non può discostarsi dalle risultanze dell’istruttoria condotta dal responsabile competente per materia se non indicandone le motivazioni nel provvedimento finale; in tal caso, il Soprintendente è tenuto ad informare la Direzione generale Archeologia, belle arti e paesaggio (artt. 32, comma 3; e 14, comma 1). Tale meccanismo appare idoneo a contemperare, da un lato, semplificazione, interdisciplinarietà e specialità delle varie competenze tecniche e, d’altro lato, autonomia decisionale degli uffici periferici e attivazione di un flusso informativo a livello centrale per monitorare le ragioni e l’entità degli eventuali conflitti o incongruenze a livello di decisione locale. Quanto alla definizione delle aree funzionali di competenza specialistica interne ad ogni Soprintendenza, il Consiglio considera opportuno che si inserisca un’autonoma area dedicata ai beni demoetnoantropologici, ora accorpata con quella dei beni storico-artistici.

Maggiormente ispirata ad una logica centralistica appare l’attribuzione al Direttore generale Archeologia, belle arti e paesaggio della decisione in materia di vincoli (art. 14, comma 2, lett. c). È necessaria una omogeneità di decisioni sui vincoli, essenziale per la tutela del patrimonio culturale. Va comunque evidenziato che il potere di proposta rimane in capo al Soprintendente e la decisione finale è assunta dal vertice dell’amministrazione competente nella materia specifica – il Direttore generale – mentre la preesistente procedura prevedeva che la decisione fosse assunta dalle Commissioni regionali per il patrimonio culturale. Sarebbe opportuno che la Direzione generale consolidasse la predisposizione di linee-guida indirizzate alle Soprintendenze: il che potrebbe limitare i casi di difformità tra la proposta delle Soprintendenze e la decisione finale della Direzione, attenuando i rischi di ritardo nelle procedure di vincolo.

Il Segretario generale, nel D.P.C.M., assomma su di sé poteri di coordinamento e, in alcuni casi, poteri di indirizzo strategico e di amministrazione attiva più consistenti rispetto al passato. Sono state sottolineate possibili criticità, in termini di eccessiva centralizzazione, derivanti da tale combinazione di poteri, non sempre ben delineata dalle norme. È da evidenziare che in ogni Ministero organizzato a Segretariato generale, il Segretario è figura-chiave non munita esclusivamente di poteri di coordinamento. Tuttavia, poiché il Ministero dei beni culturali è tradizionalmente caratterizzato da specifiche competenze tecniche e da un disegno fortemente decentrato che ne dovrebbe garantire l’azione efficace sul territorio, sarebbe opportuno che prevalessero decisamente le funzioni di coordinamento del Segretario generale sulle altre. Ad esempio, andrebbero rivedute le funzioni ispettive. Queste funzioni già facevano capo al Segretario generale, ma ne potrebbero essere, in sede di attuazione del D.P.C.M., opportunamente disciplinati i confini e andrebbero precisati i rapporti tra Segretariato generale e Segretariati distrettuali nell’esercizio dei poteri ispettivi. Si viene, infatti, a creare un doppio ordine di tali poteri: del Segretario generale sui Segretariati distrettuali (art. 12, comma 6); e di questi ultimi sulle strutture periferiche, secondo le indicazioni fornite dal Segretariato generale (art. 31, comma 2, lett. a). Gli stessi poteri di coordinamento andrebbero ben calibrati con norme attuative più specifiche in alcune ipotesi in cui è indispensabile salvaguardare l’autonomia tecnico-scientifica delle strutture soggette al coordinamento. È il caso della digitalizzazione (attribuita all’Unità per la programmazione, l’innovazione e la digitalizzazione dei processi presso il Segretariato generale), essenziale per ogni pubblica amministrazione e in particolar modo per il Ministero dei beni e delle attività culturali, in quanto istituzione fondamentale di conoscenza per la tutela e la valorizzazione del patrimonio. È da condividere la scelta di potenziare il coordinamento dei processi di amministrazione digitale presso il Segretariato generale (art. 12, comma 7, lett. a). Al tempo stesso, vanno assolutamente salvaguardate le competenze tecniche e strategiche in materia di digitalizzazione del patrimonio culturale già maturate in tal campo dalle Direzioni generali di settore e da Istituti quali ICCU, ICCD e ICAR. In particolare, la Direzione Generale Archivi ha da tempo sviluppato in materia un know-how rilevante e assolutamente peculiare, che dovrà essere preservato.

Inoltre, al Segretario generale spetta il coordinamento delle attività delle Direzioni generali, ma la prassi attuativa dovrebbe caratterizzarsi anche per l’intensificazione dei raccordi tra alcune Direzioni. Ad esempio, è evidente la necessità di connessioni funzionali sistematiche tra la Direzione generale Educazione e Ricerca e la Direzione generale Organizzazione in materia di politiche del personale; e tra la Direzione Educazione e Ricerca e quasi tutte le altre Direzioni. Sarà anche necessario – come pure segnalato in altra parte del parere – un raccordo fra la Direzione generale Bilancio e la Direzione generale Contratti. Va sottolineata, inoltre, la necessità di un raccordo sui profili paesaggistici tra la direzione generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio e la Direzione generale Creatività contemporanea e rigenerazione urbana, specialmente per gli interventi nelle periferie.

Un altro profilo rilevante riguarda i Segretariati distrettuali, che sono chiamati a svolgere un ruolo di coordinamento e di supporto amministrativo delle strutture periferiche del Ministero (art. 31). Rispetto ai preesistenti Segretariati regionali, i Segretariati distrettuali presentano tre tratti caratteristici differenti. Innanzitutto, il numero, che sarà ridotto rispetto al passato, poiché si tratta di strutture interregionali; il numero sarà definito con decreti ministeriali non regolamentari (art. 31, comma 5): il che consentirà una modulazione flessibile in ragione delle specificità dei vari territori; a tal fine è importante ripensare le prime ipotesi di accorpamento territoriale sulla base di criteri razionali sui quali dovranno fondarsi i decreti ministeriali di istituzione dei Segretariati distrettuali. In secondo luogo, il ruolo dei nuovi Segretariati sarà ancor più nettamente limitato ai soli compiti di supporto amministrativo, senza interferenza nelle decisioni di carattere tecnico, che saranno affidate in via esclusiva alla responsabilità delle strutture periferiche e alla rispettiva Direzione generale competente. In terzo luogo, i Segretariati distrettuali dipenderanno direttamente dal Segretario generale e non più – come era per i Segretariati regionali – dalla Direzione Bilancio: il che appare più congeniale al loro compito di complessivo coordinamento amministrativo – inclusi i problemi del personale e dei contratti – non limitato ai profili contabili. Certamente, proprio per tale ragione, andranno ben disciplinati i raccordi tra i Segretariati distrettuali e le Direzioni centrali per l’Organizzazione e per i Contratti, quando i primi operano nelle materie di competenza delle seconde: ancora una volta, con decreto ministeriale si potrà risolvere il problema. In ogni caso, ove la prassi mostrerà disfunzioni, si potrà anche valutare l’opportunità di sopprimere i Segretariati distrettuali, come è stato da alcuni suggerito. In tal caso, potrà essere riconsiderato il ruolo delle Commissioni regionali del patrimonio culturale.

Sono state da più parti formulate critiche in relazione alla soppressione dell’autonomia speciale di alcuni istituti e musei. L’individuazione degli istituti e dei musei dotati di autonomia speciale spetta alla decisione discrezionale del Ministro e del Governo. Occorrono, però, criteri oggettivi di scelta – relativi, tra l’altro, alla complessità dell’organizzazione e dell’attività degli istituti, alla loro dislocazione territoriale, ai risultati ottenuti dai dirigenti – criteri che potranno e dovranno essere stabiliti con decreti ministeriali. Con gli stessi decreti si potranno individuare – rispetto all’attuale elenco contenuto nel D.P.C.M. – ulteriori istituti e musei dotati di autonomia speciale, nel rispetto dell’invarianza della spesa (art. 29, comma 4). È auspicabile che si vada verso il rafforzamento delle funzioni autonome di ricerca. In materia di prestiti dei beni culturali dei musei per mostre o esposizioni sul territorio nazionale o all’estero, sono auspicabili un maggior coordinamento tra le Direzioni generali competenti e riunioni congiunte dei Comitati tecnico-scientifici per le belle arti, per i musei e per l’archeologia.

Per quanto riguarda la governance dei musei, il D.P.C.M. regola le funzioni dei direttori, ma non parla dei consigli di amministrazione e dei comitati scientifici, che restano disciplinati dal decreto ministeriale specifico sui musei (D.M. 23 dicembre 2014). Vi sono diverse ipotesi sul futuro di questi organi collegiali dei musei. È essenziale che ogni decisione in proposito sia preceduta da un’adeguata valutazione sul funzionamento effettivo di tali organi nelle diverse realtà. Nulla vieta che, per disposizione degli statuti, vi siano assetti di governance differenti in diversi musei. È opportuno, inoltre, che vi siano criteri chiari sui meccanismi di nomina dei componenti dei comitati scientifici e dei consigli di amministrazione dei musei.

Quanto all’organizzazione del sistema museale, gli ex poli museali divengono Direzioni territoriali delle reti museali. La concreta definizione dell’ambito territoriale è demandata ad un successivo decreto ministeriale (art. 34, comma 4). A tal fine, si auspica che, in sede di ridefinizione dell’assetto delle reti, si tengano in adeguata considerazione il numero di siti da gestire, la conformazione geografica del territorio e le sue specificità. Ove si proceda ad un accorpamento sovra-regionale, sarà opportuno che al Direttore siano attribuite soltanto funzioni di coordinamento e che la concreta gestione dei siti sia il più possibile demandata ai funzionari delegati preposti ai singoli siti. Si rende necessario, inoltre, definire la situazione delle biblioteche pubbliche attualmente afferenti a poli museali.

Per quel che concerne i rapporti tra Soprintendenze archivistiche e archivi di Stato, vanno salvaguardate l’autonomia degli Archivi (dirigenziali e non dirigenziali) e le loro funzioni nei confronti dei beni in loro consegna (come previsto all’art. 37, comma 1) e va pertanto definito più chiaramente in cosa consista il coordinamento delle Soprintendenze Archivistiche sulle attività svolte dagli Archivi di Stato “anche ai fini della pubblica fruizione dei beni archivistici in loro consegna” (art. 36, comma 1). Per coerenza con il modello organizzativo generale previsto dal D.P.C.M. nei rapporti tra uffici di tutela e uffici di valorizzazione del patrimonio, in sede di attuazione della riforma tale coordinamento andrebbe limitato ad alcuni profili dell’attività amministrativa e gestionale a supporto di tutta la rete regionale degli Istituti archivistici, individuando nelle Soprintendenze organi prevalentemente di raccordo con la Direzione Generale Archivi. Resta, in ogni caso, indispensabile un rafforzamento, presso le Soprintendenze archivistiche, delle risorse umane dedicate alle funzioni di tutela sul territorio.

Conservano rilevanza cruciale i problemi del personale: nessuna riforma organizzativa può prescindere da equilibrate soluzioni in materia di rapporti e condizioni di lavoro. In particolare, è essenziale dar seguito in tempi rapidi all’annunciato piano delle assunzioni, a partire dal biennio 2019-2020, sempre privilegiando i rapporti a tempo indeterminato. In particolare, il concorso per 1.250 posti, il cui bando si annuncia prossimo, andrebbe modellato con nuovi criteri che privilegino assoluta accelerazione delle procedure e prove adeguate ai profili professionali richiesti. A tal fine, la sinergia tra Ministero e Dipartimento della funzione pubblica va ulteriormente rafforzata. Quanto ai corsi di formazione gestiti dalla Scuola Nazionale di Amministrazione, sarà necessario prevedere meccanismi che ne consentano l’effettiva frequenza a persone che non risiedono o non abitano a Roma, anche tramite accordi tra la Scuola e alcuni Atenei. Va poi costruito al più presto un raccordo sistematico tra Scuola del Patrimonio – il cui ruolo va ripensato e potenziato –, Scuola Nazionale di Amministrazione e Scuole universitarie di specializzazione e perfezionamento – che potrebbero essere molto rilevanti anche per la loro capillare distribuzione territoriale – al fine di organizzare e gestire forme di reclutamento e di formazione del personale, iniziale e successiva. È indispensabile, in ogni caso, garantire un miglior bilanciamento nella distribuzione del personale tra strutture centrali e periferiche, anche a seguito dei nuovi reclutamenti: gli uffici decentrati del Ministero non vanno depauperati di risorse professionali ed economiche. Rimane essenziale stabilire criteri per la rotazione periodica dei dirigenti e, in tal senso, appare importante la previsione introdotta dal D.P.C.M. in merito alla possibilità di rinnovare l’incarico del Soprintendente per una sola volta (art. 32, comma 4).

In via generale, Il Consiglio Superiore dei Beni Culturali e Paesaggistici ritiene che nell’attuazione della riforma del Ministero debba avere grande rilevanza la semplificazione, ad evitare sovrapposizioni di funzioni ed eccessive ingerenze dell’amministrazione centrale nelle competenze tecnico-scientifiche delle strutture periferiche. In prospettiva, occorre razionalizzare le competenze periferiche, intermedie e centrali per costruire un’interlocuzione valida con le Regioni e con gli enti locali, anche alla luce dei programmi di autonomia regionale differenziata. Su quest’ultimo tema il Consiglio Superiore si riserva di intervenire.

Il Consiglio intende seguire sistematicamente la fase attuativa della riforma del Ministero, anche esercitando, ove necessario, i suoi poteri di proposta.

 

Fonte: Ufficio stampa del Mibac

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